Nederland in een fragmenterende wereldorde (WRR-Rapport 109)

Omschrijving

Dit is een advies aan de regering uit naam van de voltallige Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. WRR-Rapport 109 is voorbereid en geschreven door: Prof. mr. J.E.J. (Corien) Prins (raadsvoorzitter), Prof. dr. M.L.L. (Mathieu) Segers (raadslid)†, Prof. dr. H. (Haroon) Sheikh (projectcoördinator), Prof. dr. P. (Paul) ’t Hart (raadslid), Prof. dr. E.M.H. (Ernst) Hirsch Ballin (adviserend lid), Dr. R. (Ruth) Mampuys (projectmedewerker), Prof. dr. A. (Arthur) van Riel (projectmedewerker).

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2024) Nederland in een fragmenterende wereldorde, WRR-Rapport 109, Den Haag: WRR.

De kernboodschap van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (wrr) in het rapport Nederland in een Fragmenterende Wereldorde is als volgt:
1. De tijd is voorbij dat Nederland kan meedeinen op voor ons land gunstige internationale verhoudingen. Het zal kostbare inspanningen moeten plegen om overeind te blijven in een turbulenter, grimmiger wereld die langs
drie assen (machtspolen, tonelen van machtsuitoefening, wereldbeelden) fragmenteert.
2. Daarmee zullen zich vaker spanningen voordoen in de driehoek van waarden, welvaart en weerbaarheid (3W-kader) waarbinnen het buitenlands beleid zich beweegt. Bovendien raakt het roerige geopolitieke
vaarwater waarin Nederland terecht is gekomen, steeds vaker ook de binnenlandse verhoudingen. Overheden zullen manieren moeten vinden om keuzes te maken die pijn doen en deze keuzes te legitimeren.
3. Nederland heeft zich op deze nieuwe realiteit te organiseren. Dit zal niet alleen de klassieke buitenlandspolitieke actoren raken, maar gaat het hele openbaar bestuur en de hele samenleving aan.

Niet langer de wind mee

De tijd waarin Nederland kon rekenen op een gunstige internationale context, is voorbij. De tekenen daarvan zijn overal te zien. Internationale betrekkingen zijn grimmiger geworden. Het meest in het oog springend zijn de huidige oorlogen in Oekraïne en in Israël en Gaza, maar er zijn ook bloedige conflicten in landen als Jemen, Syrië, Libië, Ethiopië, Soedan en Myanmar. Internationaal lopen de spanningen op rondom Taiwan en de Rode Zee, en de belangrijke trans-Atlantische relatie staat onder druk. De geopolitieke grimmigheid bouwt zich steeds verder op en vraagt om een ingrijpende heroriëntatie op de positie van Nederland in de wereld. Daarnaast speelt de vraag hoe in de binnenlandse verhoudingen om te gaan met de effecten van de geopolitieke turbulentie. Deze vragen staan centraal in de analyse van dit rapport. Sinds het einde van de Koude Oorlog was de internationale context Nederland relatief goedgezind. De zaken die voor ons land internationaal van belang zijn, kenden jarenlang een opwaartse beweging en lagen in elkaars verlengde. Die voor Nederland traditioneel belangrijke zaken hebben we in dit rapport verwoord in termen van ‘3W’s’: weerbaarheid, waarden en welvaart. Onder weerbaarheid verstaan wij veiligheid, maar ook de noodzaak tot veerkracht en paraatheid. Waarden betreft democratie, mensenrechten en rechtsstatelijkheid.
Welvaart begrijpen wij breed: het begrip omvat verdienvermogen, open markten, maar ook een hoge levensstandaard. In de ons land goed gezinde internationale context was weerbaarheid geen zorg meer. Dat gold weliswaar niet voor andere delen van de wereld, en ook Nederland zelf had te maken met heftige veiligheidscrises, zoals de oorlog in Joegoslavië en de terroristische aanslagen na 11 september 2001. Maar de grote lijn was dat de rivaliteit tussen de twee supermachten die zo lang het Europese continent bedreigd had, verleden tijd was. De mondiale grootmacht die als enige overbleef, de Verenigde Staten (vs), was een bondgenoot van Nederland. Nederlandse waarden werden versterkt door de wereldwijde trend richting democratisering, de uitbreiding van multilaterale verbanden en de versterking van het internationaal recht. De Nederlandse welvaart werd ondersteund door een trend naar liberalisering, eerst in het kader van Europese samenwerking en later, toen meer landen toetraden tot de Wereldhandelsorganisatie (World Trade Organization, wto), op mondiaal niveau.
In die periode konden de 3W’s dus meer dan voorheen in elkaars verlengde worden gebracht. Door de toetreding van Oost-Europese landen tot de Europese Unie (eu) werd het Europese continent bijvoorbeeld tegelijkertijd veiliger, democratischer en welvarender. Het Nederlandse beleid had de internationale wind in de rug. Door het vredesdividend konden de uitgaven aan defensie omlaag, het Westen bepaalde de voorwaarden voor handel en domineerde in mondiale instituties, waar het ook op het gebied van waarden de toon zette. Inmiddels is op alle 3W’s echter duidelijk een neerwaartse trend zichtbaar. De periode van Amerikaanse dominantie, globalisering en toenemende wederzijdse afhankelijkheden is ten einde. De vraag is wat voor soort wereldorde daarvoor in de plaats komt. Steeds vaker wordt gesproken van een nieuwe Koude Oorlog. De wereld zou weer verdeeld worden in twee kampen, nu aangevoerd door de vs en China. Ook de dreiging van een militaire confrontatie tussen de twee kampen is terug en de strijd lijkt, evenals destijds, er een te zijn tussen vrijheid en dictatuur. Wie echter preciezer naar de wereldorde kijkt, ziet dat deze denkschema’s geen recht doen aan de complexiteit van wat er nu gebeurt. Hoe kan deze complexiteit dan wel worden begrepen?

Drievoudige fragmentatie: machtspolen, tonelen van machtsuitoefening en wereldbeelden

In dit rapport spreken wij van een fragmenterende wereldorde. Er is sprake van divergerende krachten die de bestaande orde uiteen trekken. Die fragmentatie vindt plaats langs drie sporen: machtspolen, tonelen van machtsuitoefening en wereldbeelden. De negatieve connotatie van de term ‘fragmentatie’ geeft aan dat het vanuit westers, en dus ook Nederlands, oogpunt primair om een Nederland in een fragmenterende wereldorde problematische ontwikkeling gaat. Daarbij moet wel beseft worden dat dit in andere delen van de wereld anders kan worden beleefd. Fragmentatie biedt partijen daar juist ruimte en kansen om zich te manifesteren. De eerste as van fragmentatie betreft machtspolen. Het unipolaire tijdperk is voorbij. In plaats daarvan zijn er nu vijf zeer verschillende grootmachten – vs, China, India en Rusland en eu – met daarachter een veelheid aan middelgrote machten. Staten als de vs, China, India en Rusland zijn zeer verschillend van aard en omvang als het gaat om hun economische, militaire en demografische machtsbronnen. Terwijl de vs en China op de meeste dimensies grootmachten zijn, heeft Rusland een veel kleinere economie en berust de positie van India in hoge mate op toekomstig potentieel en gunstige externe betrekkingen. Hetzelfde geldt voor de eu, dat een grootmacht is op het gebied van economie, technologie en standaarden, maar zwakker staat op politiek en militair terrein.
Die ongelijksoortigheid van machten is kenmerkend voor het hedendaagse proces van fragmentatie, en leidt tot een instabiele situatie waarin verschillende grootmachten naargelang hun sterktes en zwaktes naar andere instrumenten grijpen. De vijf grootmachten streven bovendien naar uiteenlopende vormen van mondiale ordening. Daarnaast bestaat nog een veelheid aan middelgrote machten, opkomende regio’s en swing states met een onafhankelijke positie en een eigen agenda. Deze opkomende machten cultiveren langs meerdere assen relaties met de grootmachten (multi-alignment). Daardoor ontstaan er ook allerlei nieuwe allianties en verbanden, met belangrijke gevolgen voor de cohesie en kracht van bestaande internationale instituties, die veelal dateren uit het Koude Oorlog- of het globaliseringstijdperk. De tweede fragmentatie betreft de tonelen van machtsuitoefening. Door de steeds grotere rivaliteit tussen grootmachten gaan landen hun macht weer uitoefenen via militaire macht en allerlei pogingen om economisch en financieel overwicht op rivalen te krijgen. Daarnaast neemt de machtsuitoefening toe op veel andere tonelen, die voorheen goeddeels buiten de geopolitiek bleven. Fragmentatie van tonelen van machtsuitoefening betekent dat activiteiten die voorheen als puur economisch of maatschappelijk werden beschouwd, nu de geopolitiek in worden getrokken. Denk aan fysieke tonelen zoals de zeeën, de polen en de ruimte, of aan het toneel van chips, waar Nederland via het bedrijf asml mee te maken heeft en een sleutelpositie vervult. Maar denk ook aan de discussie over de Rotterdamse haven en potentiële surveillance door de kranen die daar staan. Of aan de toenemende zorgen over de kennisveiligheid bij Nederlandse universiteiten en bedrijven. Er wordt in de literatuur gesproken van ‘weaponizing interdependence’ en ‘the weaponization of everything’. Het gaat inderdaad om een breed vertakt fenomeen. Een fenomeen bovendien dat andere vraagstukken met zich meebrengt, omdat op veel tonelen niet staten, maar multinationale megabedrijven de machtigste spelers zijn. Op het toneel van grondstoffen wordt macht uitgeoefend via energie, voedsel, metalen en water. De infrastructuur van handel, digitalisering en financiën wordt tot wapen gemaakt. Chips, kunstmatige intelligentie en biotechnologie zijn voorbeelden van hoe technologie en kennis de geopolitiek ingetrokken worden. Er wordt macht uitgeoefend via internationale regulering, niet alleen via wetgeving maar ook via standaarden. Personen zijn een toneel van machtsuitoefening doordat migratie, diaspora’s en (cyber) criminaliteit als wapens worden ingezet. Ten slotte doet machtsuitoefening zich voor op het toneel van de media, waarop onder meer gestreden wordt via geavanceerde propaganda en de geautomatiseerde inzet van desinformatie. Bij de derde as van fragmentatie zijn nog veel meer maatschappelijke actoren betrokken. Hierbij gaat het om wereldbeelden die fungeren als kaders waarmee mensen en instituties zien, duiden en vertellen wat er om hen heen gebeurt. Wij kijken in dit rapport naar wereldbeelden die effect hebben op de internationale politiek. In de eerste twee decennia na de val van de Muur domineerde bijvoorbeeld een wereldbeeld waarin globalisering en mondiale convergentie rond waarden en instituties van liberaal-westerse snit als de belangrijkste mondiale krachten werden gezien.