Overzicht van knelpunten bij de ondersteuning van mensen met meervoudige problemen
Omschrijving
Problemen bij het verkrijgen van levensbrede ondersteuning – zoals bij geldzaken, de opvoeding van kinderen en leven met een fysieke of mentale beperking – zijn al langere tijd bekend en veelvuldig onderzocht. Het stelsel voor zorg en ondersteuning in Nederland is complex waardoor ondersteuning voor veel mensen moeilijk te vinden is (Kromhout et al. 2020; Plaisier en Den Draak 2021; Plaisier et al. 2024; RVS 2023; WRR 2021). Mensen met enkelvoudige problemen en hulpvragen krijgen over het algemeen wel voldoende hulp in het sociaal domein. Voor een best omvangrijke groep mensen met problemen op meerdere domeinen (zie kader 1.1) komt de ondersteuning vaak niet, niet voldoende passend of (te) laat op gang (Van Echtelt et al. 2024; Kromhout et al. 2020; Kruiter en Kellerman 2019; Plaisier et al. 2023b; ZiN/NZa 2020).
Het vraagt behoorlijk veel van mensen om de weg te vinden in de grote diversiteit aan organisaties en instanties die betrokken zijn bij de ondersteuning van mensen en om vervolgens succesvol om ondersteuning te vragen (Amagir en Kremer 2024). Zelfs hulpverleners kunnen daar moeite mee hebben (Plaisier et al. 2024). Daarnaast is ondersteuning voor verschillende levensgebieden vanuit verschillende wetten en domeinen georganiseerd, waardoor hulpverleners niet altijd oog hebben voor problemen in andere levensgebieden (Plaisier et al. 2023b; Plaisier et al. 2024). Problemen in het ene domein kunnen echter verergeren als de problemen in een ander domein niet worden aangepakt, waardoor er vervolgens duurdere en complexere vormen van hulp nodig zijn (RVS 2023). Denk aan mentale en fysieke gezondheidsproblemen die kunnen ontstaan door langdurige financiële stress en armoede, maar ook vice versa (Pharos 2021). De problemen bij de ondersteuning van mensen komen voor een belangrijk deel voort uit institutionele knelpunten van het stelsel voor zorg en ondersteuning.
Bijvoorbeeld botsende wettelijke kaders, niet passende interventies, een gefragmenteerde organisatie en financiële prikkels die verkeerd uitwerken (Van Echtelt 2020; Kruiter en Kellerman 2019; ROB 2021; RVS 2023; ZiN/NZa 2020). Er zijn diverse hervormingsinitiatieven om mensen beter te kunnen ondersteunen. Denk aan de fundamentele wijziging van de Participatiewet, de Hervormingsagenda Jeugd, en de Vereenvoudiging Inkomensondersteuning voor Mensen (VIM). Ook wordt ingezet op het beter bereiken van mensen, zoals met het wetsvoorstel Proactieve dienstverlening. Verder zijn er in en rond het sociaal domein allerlei initiatieven gericht op het bieden van domeinoverstijgende dienstverlening, zoals het Gezond en Actief Leven Akkoord (GALA), het Integraal Zorgakkoord (IZA) en het Aanvullend Zorg- en Welzijnsakkoord (AZWA), het Hoofdlijnenakkoord Ouderenzorg (HLO), het Wetsvoorstel aanpak meervoudige problematiek in het sociaal domein (Wams) en het Programma Werk aan Uitvoering (WaU)) om overheidsbrede loketten in te richten. Verder zijn er talrijke lokale initiatieven van zorgaanbieders voor domeinoverstijgende samenwerking (Vilans 2022), zorgcoöperaties en burgerinitiatieven. Deze initiatieven richten zich op belangrijke knelpunten van het huidige stelsel, maar bouwen tegelijkertijd op het bestaande stelsel voort. Dat kan bijvoorbeeld tot meer uitzonderingen en extra regels leiden, zonder dat er dieperliggende oorzaken van problemen kunnen worden aangepakt. Dit kan de complexiteit van het stelsel vergroten, of kunnen zelfs averechts uitwerken als onderliggende aannames van het beleid niet juist zijn (Stellaard 2023). Diverse partijen wijzen dan ook op de noodzaak van een fundamentele herziening van de zorg en ondersteuning (RVS 2023; WRR 2021). Stel dat je een stelsel voor zorg en ondersteuning helemaal opnieuw zou kunnen ontwerpen, op welke fundamentele basiselementen zou dat dan zijn gebaseerd?
Het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) verkent op welke fundamentele elementen een nieuw en beter werkend stelsel voor levensbrede ondersteuning van mensen met diverse problemen gebaseerd zou kunnen zijn. Zo’n stelsel zou op basis van deze elementen door beleidsmakers uitgewerkt kunnen worden. Een nieuw stelsel zou voor mensen met meervoudige problemen die nu niet goed geholpen worden, beter moeten werken. Zonder dat dit ten koste gaat van mensen die nu wel goed geholpen worden. Hiermee geven we een beeld van waar de uitgangspunten en vormgeving van het huidige stelsel niet goed werken. De onderhavige achtergrondstudie met een overzicht van knelpunten in het bestaande stelsel maakt deel uit van deze verkenning. De resultaten van deze achtergrondstudie dienen als basis voor social design-sessies. Daarin proberen we nieuwe elementen te ontwerpen voor een ander, beter werkend stelsel voor levensbrede ondersteuning van mensen met (en ook zonder) gestapelde problemen. Dat doen we met verschillende soorten dwarsdenkende deskundigen: mensen met ervaringskennis, hulpverleners, beleidsmakers en onderzoekers. Eerder ontwikkelde persona’s zullen in deze fase gebruikt worden om te doordenken hoe de elementen van een alternatief stelsel voor hen zullen uitpakken: als hun situatie verbetert, krijgen zij dan wel passende ondersteuning? Voor een overzicht van deze persona’s, zie RahmawanHuizenga et al. 2025). Het overzicht is te raadplegen via www.scp.nl bij deze publicatie. 1.1
Doel van deze achtergrondstudie
Het is goed om bij het ontwikkelen van ideeën voor een nieuw en beter werkend stelsel voor levensbrede ondersteuning rekening te houden met wat er in het huidige stelsel misgaat. Welke knelpunten spelen er bij de ondersteuning van mensen met meervoudige problemen? Wat zijn de oorzaken van deze knelpunten? De focus op wat er niet goed gaat kan een vertekend beeld geven van hoe het in het sociaal domein gaat. Er gaat natuurlijk ook veel goed. Veel mensen zijn tevreden met de ondersteuning die zij krijgen en hulpverleners spannen zich in om het goede te doen. Door knelpunten in kaart te brengen en op zoek te gaan naar de samenhang daarin, komen we echter bij dieper achterliggende oorzaken van de problemen die spelen in de levensbrede ondersteuning van mensen. De problemen worden op deze manier gedeconstrueerd. En dat biedt handvatten voor het denken over wat er anders of beter zou moeten als je een stelsel voor ondersteuning opnieuw zou kunnen vormgeven. Dat gebeurt in een volgende fase van dit onderzoek met behulp van social designmethodes.
Het gaat in deze achtergrondstudie om structurele knelpunten: problemen die te maken hebben met de manier waarop het stelsel in elkaar zit, die hardnekkig blijken en die voor grotere groepen mensen negatieve gevolgen hebben. Het gaat dus niet om toevallige, incidentele fouten en tekortkomingen – die zijn nu eenmaal onvermijdelijk in een stelsel dat voor een groot deel uit mensenwerk bestaat. Het burgerperspectief staat hierbij nadrukkelijk voorop. We beschrijven knelpunten die negatieve gevolgen hebben voor mensen met meervoudige problemen. Zij krijgen niet of minder ondersteuning dan dat zij nodig hebben, of de ondersteuning die zij krijgen is niet effectief of niet passend. De onderzoeksvraag daarbij is: Welke structurele stelselknelpunten doen zich voor rondom de zorg en ondersteuning van zelfstandig wonende mensen met problemen op meerdere terreinen?
